Administrativo - Servidores Públicos - Cargo Público - Regime Jurídico

Os direitos do titular do cargo restringem-se ao seu exercício, às prerrogativas da função e ao subsídio ou aos vencimentos e vantagens decorrentes da investidura, sem que o servidor tenha propriedade do lugar que ocupa, visto que o cargo é inapropriável pelo servidor. Daí por que a Administração pode suprimir, transformar e alterar os cargos públicos ou serviços independentemente da aquiescência de seu titular, uma vez que o servidor não tem direito adquirido à imutabilidade de suas atribuições, nem à continuidade de suas funções originárias.17 A lei posterior pode extinguir e alterar cargos e funções de quaisquer titulares - vitalícios, estáveis e instáveis.

MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro.  27. ed. atual. 2002. Malheiros, p. 399.

Princípio da Moralidade

Desde logo, para melhor compreensão do Princípio da Moralidade, faz-se necessário elencar que a licitude e a honestidade caminham em vertentes distintas entre o direito e a moral, visto que nem tudo que é certo - ou seja, dentro da lei - é devidamente moral. Não obstante, diante do Princípio em análise, uma hipótese acabou por ocupar o espaço da outra, ao menos no Direito Administrativo, por força do que chamamos de "desvio de poder".

Nessa condição, denote-se que, por exemplo, um administrador pode fazer uso de suas prerrogativas atribuídas por lei, mediante ato formalmente válido, no entanto para atender um interesse próprio ou de outrem (daí a Moralidade possuir uma nítida correlação com o Princípio da Impessoalidade). 

Para melhor compreensão, pode-se citar alguns exemplos:

a) o prefeito, que tem a prerrogativa de estabelecer a área da cidade que deverá receber nova pavimentação asfáltica, acaba por determinar que a mesma se perfaça em locais próximos à sua residência, quando a condição mostra nitidamente que outras áreas da cidade precisam da referida pavimentação, eis que suas vias estão por demais danificadas.

b) também, na Administração Pública, tendo em vista as licitações, é bem comum encontrar situações de conluios entre aqueles que realizam o devido processo, de modo a existir uma combinação entre dois ou mais supostos concorrentes, para que um apresente uma proposta esdrúxula, facilitando que uma outra proposta, digamos, menos esdrúxula, ou seja, ainda assim fora dos padrões de preço e qualidade do Mercado, ganhe o respectivo certame.

Em apertada síntese, é possível constatar portanto que o Princípio da Moralidade possui correlação direta o ato que não observa os anseios da coletividade, ou seja, praticados em desvio de poder.

Nesse contexto, vale ressaltar que a moralidade administrativa possui diferença da moral comum, pois a aquela não obriga o dever de atendimento a esta, vigente em sociedade. No entanto, exige total respeito aos padrões éticos, decoro, boa-fé, honestidade, lealdade e probidade. Para tanto, o administrativista  Hely Lopes Meirelles leciona que “o agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o Honesto do Desonesto. E ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético da sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo do injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto.” 

Nessa conjuntura, percebe-se que a diferença entre boa-fé subjetiva e objetiva vem ganhando força paulatinamente na área do Direito Administrativo. A primeira trabalha a ideia de investigação sobre a real intenção e vontade do agente administrativo, principalmente no que concerne ao conhecimento ou desconhecimento do que era lícito ou não. Por sua vez, a segunda ocorre por meio de uma investigação do comportamento do agente, não tendo importância a sua intenção. 

Com o fito de proteger a moralidade, foram criados alguns instrumentos. Na legislação brasileira, em tese, podem ser encontrados vários, porém os que merecem o destaque maior são: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Um progresso de incomensurável relevância para o Princípio da Moralidade foi a Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/92, que aborda as devidas sanções aplicáveis aos agentes públicos. Essa lei proporcionou uma base sólida às exigências impostas pelo princípio da moralidade.

Nessa perspectiva, Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que “também merece menção o artigo 15, inciso V, que inclui entre as hipóteses de perda ou suspensão dos direitos políticos a de “improbidade administrativa, nos termos do art. 37, §4º. Por sua vez, o artigo 5º, inciso LXXIII, ampliou os casos de cabimento de ação popular para incluir, entre outros, os que implique a moralidade administrativa”.

Por conseguinte, este Princípio foi muito bem vindo à rotina administrativa, fazendo-se presente de maneira indissociável em sua aplicação e finalidade.

Atos administrativos e suas formas de extinção: anulação e revogação

Os atos administrativos devem ser convenientes, oportunos e legítimos e, quando isso não ocorre, devem ser desfeitos pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário, sempre que se revelarem inadequados aos fins visados pelo Poder Público ou contrários às normas legais que os regem. A extinção, portanto, pode se dar pela revogação ou anulação dos atos administrativos, figuras que se diferenciam na doutrina:

1) Anulação: Segundo Hely Lopes Meirelles, a anulação é a "declaração de invalidade de um ato administrativo ilegítimo ou ilegal, feita pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário. Baseia-se, portanto, em razões de legitimidade ou legalidade, diversamente da revogação que se funda em motivos de conveniência ou de oportunidade, e, por isso mesmo é privativa da Administração". Interessante, neste contexto, citar a Lei n.º 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal:

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. 

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 

§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contarse-á da percepção do primeiro pagamento. 

§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato. 

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração. 

A anulação provoca efeitos pretéritos (efeito ex tunc), invalidando os atos já praticados.

2) Revogação: decorre do Poder Discricionário de que dispõe a Administração para rever sua atividade interna e encaminhá-la adequadamente à realização de seus fins específicos. A possibilidade de revogação é um juízo de conveniência, oportunidade e razoabilidade feito pela Administração em relação a seus próprios atos, para mantê-los ou invalidá-los segundo as exigências do interesse público. É assente também na doutrina a noção de que os efeitos dos atos revogados pela Administração permanecem válidos ao tempo de sua vigência, ou seja, consideram-se válidos os efeitos produzidos pelo ato revogado até o momento da revogação, quer quanto às partes, quer em relação a terceiros sujeitos a seus efeitos reflexos (efeito ex nunc).