Agentes Públicos - Classificação

Várias são as formas jurídicas que a pessoa física pode constituir uma relação de trabalho (no sentido mais amplo da palavra) com a Administração Municipal. Nesta postagem, pretendemos demonstrar tais formas de relação de trabalho, obviamente, sem a pretensão de exaurir o tema, porém tentando buscar a melhor didática para entender todas as possibilidades. Recomendamos que o leitor fique atento ao item que serão desdobrados em subitens, assim entendidos os gêneros compostos por suas espécies. Ainda, informamos que, desde já, inexiste consenso entre os administrativistas acerca da organização, a que se propõe estudar. Nesse sentido, esclarecemos que esta postagem seguirá a ordem de divisão, ensinamentos e conceitos do administrativista Celso Antônio Bandeira de Mello, que, a nosso ver, parece-nos a mais aceita meio acadêmico. 

O mencionado autor inicia o estudo estabelecendo desde logo o termo "agentes públicos" como a expressão "mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente". Por essa razão, toda a linha de estudo aqui apresentada possuirá somente um item (1.) relacionado aos agentes públicos, que, como visto, usaremos a locução com a maior amplitude, conforme o ensinamento do autor, para designar todas pessoas que atuam em nome da Administração Pública. Vamos lá:

1. Agentes Públicos

É mais ampla categoria que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente.

1.1 Agentes Políticos 

São os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, ou seja, ocupantes que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Nesse subgrupo abrange o Presidente da República, os Governadores, Prefeitos, os seus respectivos Vices, Senadores, Deputados Federais, Deputados Estaduais, Vereadores, Ministros, Secretários Estaduais e Secretários Municipais.

1.2 Servidores Estatais 

Abarca todos aqueles que entretêm com o Estado e seus entidades da Administração indireta, independente de sua natureza pública ou privada, relação de trabalho de natureza profissional, caráter não-eventual e vínculo de dependência.

1.2.1 Servidores Públicos

Todos aqueles que mantêm vínculo de trabalho profissional, ocupando cargos ou empregos públicos.

1.2.1.1 Servidores Públicos, detentores de cargos efetivos 

Todos aqueles detentores de cargos públicos, submetidos ao vínculo estatutário e admitidos mediante aprovação em concurso público, na forma do art. 37, II, da CF (1).

1.2.1.2 Servidores Públicos, detentores de cargos comissionados 

   Todos aqueles detentores de cargos públicos, submetidos ao vínculo estatutário, restrito a atribuições de direção, chefia e assessoramento e admitidos e exonerados mediante a livre vontade (discricionariedade) da autoridade administrativo, conforme art. 37, V, da CF (2).

1.2.2 Servidores empregados 

Admitidos sob égide da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), com vínculo permanente, profissional, admitido mediante aprovação em concurso público (art. 37, II, da CF), para exercer suas atividades nas empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações de natureza privada. Além desse grupo, o autor cita ainda outros 3 espécies como subgrupo dos servidores empregados:

1.2.2.1 Operacionais

Voltados a atividades subalternas, tais como serventes, motoristas, jardineiro, mecanógrafo, etc..

1.2.2.2 Remanescentes de regime anterior

Quando se admitia (ainda que, segundo o autor, muitas vezes inconstitucionalmente) amplamente o regime de emprego. Essa categoria obteve a estabilidade na atividade, por força do art. 19, da Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (3).

1.2.2.3 Contratados temporários

Admitidos na forma do art. 37, IX, da CF, para, na forma da lei, a contratação, como o próprio nome propõe, por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público.

1.3 Particulares em colaboração com a Administração 

Este grupo corresponde àquelas pessoas que, sem perderem sua qualidade de particulares, ou seja, alheias à intimidade do aparelho estatal, exercem funções públicas, ainda que às vezes apenadas em caráter episódico. O autor divide essa categoria em 3 espécies. 

1.3.1 Requisitados 

Para a prestação da atividade pública mediante a convocação da própria Administração. Ex.: participação em júri ou para atuar no dia de eleições, em variadas formas, tais como mesário, secretário de prédio, assistência técnica,... 

1.3.2 Sponte propria

Ocorre quando o particular, por si, atua em prol da Administração. De regra, ninguém está autorizado a se autocolocar como um agente público. No entanto, o Direito admite que, em situações excepcionais, o particular atua em favor do Interesse público e a despeito de convocação oficial. É o que ocorre quando determinada região sofre uma catástrofe, com pessoas soterradas. Nessa situação, o cidadão de bem se vê obrigado a atuar, pela sua própria vontade, em favor do interesse público, mediante apoio ao serviço oficial, tais como o Corpo de Bombeiros e a Força Civil. Nesses casos, admite-se até mesmo que a administração remunera o particular, se comprovado que o mesmo, de alguma forma (ex. se se tratar de um vendedor ambulante que perde o seu dia de renda). Trata-se de uma modalidade de prevalência do Interesse Público sobre o particular, constatado pelo próprio particular. 

1.3.3 Contratados por locação civil de serviços

São aqueles que, por contrato, vinculam-se à uma atividade de natureza pública, sendo-lhe devido o pagamento do custo do serviço, ainda que o contratado mantenha sua natureza de pessoa física privada, atuando concomitantemente também para outras pessoas privadas. 

1.3.4 Concessionários e permissionários de serviços públicos

As empresas privadas, quando atuam em nome do Poder Público, em virtude de concessão ou permissão, atua verdadeiramente como uma entidade que oferta serviços que, em princípio, deveriam ser executados diretamente pela Administração Pública. Por consequência, os seus empregados que atuam para tal atividade, em que pese vinculados à CLT e empregados da respectiva empresa, assim também atuam como agentes públicos, tal qual seria o agente que efetuar se o mesmo serviço, de modo direto, ou seja pela própria Administração Pública. Ex.: motoristas de transporte coletivo ou trabalhadores em praças de pedágios rodoviários. 

Por fim, como mencionado no início desta postagem, não existe um consenso acerca de uma classificação definitiva dos agentes públicos. No entanto, sem qualquer pretensão de exaurir o tema, destacamos algumas outras vertentes que se contrapõem à acima mencionada:

1) O autor classifica como servidores estatais, de modo genérico, os servidores públicos (detentores de cargos públicos e regidos por estatuto próprio) e os empregados públicos (regidos pela CLT). No entanto, vários autores, seguindo o texto constitucional, reservam o termo "servidor" para designar os agentes detentores de "cargos públicos", atuantes na Administração Direta, Autárquica e Fundacional, entidades genuinamente públicas. Por sua vez, não se utilizam do termo "servidor", tal como apresentado acima, para abranger os empregados públicos, vinculados à CLT, atuantes nas empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações de direito privado, ou seja, entidades privadas com o dever de observar alguns conceitos do Regime Jurídico Administrativo.

2) A divisão de empregados públicos constantes nos itens 1.2.2.1 Operacionais, 1.2.2.2 Remanescentes de regime anterior e 1.2.2.3 Contratados temporários parece ser uma classificação exclusiva criada pelo autor.

3) Também em relação ao item anterior, o Poder Judiciário consolidou o entendimento que os contratados temporários previstos no art. 37, IX (4), da CF (item 1.2.2.1) não são empregados públicos, como aponta a classificação acima, e sim regidos por um regime jurídico próprio, qual seja, aquele previsto em lei local, tal como exige o citado dispositivo constitucional. Ou seja, os contratados temporários não seriam vinculados à CLT, tampouco ao estatuto dos servidores. Seus direitos e deveres decorrem daqueles previstos a todos os trabalhadores (13º salário, férias acrescidas de 1/3, etc..), da lei local e do contrato a ser firmado com a Administração, seguindo as normas da citada lei local.

4) As obras do autor parecem ainda encaixar os conselheiros tutelares como "Particulares em colaboração com a Administração" (1.3). Entretanto considerável parte da doutrina e vários julgados concluem que essa categoria não possui vínculo de trabalho com a Administração Pública, não podem atuar em outras atividades, públicas ou privadas, e classificam-lhes como "agentes honoríficos", fugindo de qualquer classificação acima citada.

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(1) Art. 37 (..)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

(2) V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; 

(3) Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição, são considerados estáveis no serviço público.

(4) IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;

Sugestão de leitura:

Agentes Públicos - Raphael Spyere do Nascimento

Regime Jurídico Administrativo

Por Regime Jurídico Administrativo (RJA) entende-se todo o arcabouço do Direito Administrativo, aplicável variavelmente a todas as disciplinas dessa área do Direito, outorgando ao Poder Público uma posição de superioridade em relação aos seus administrados, tudo em atendimento do Princípio do Interesse Público sobre o Particular. Ou seja, uma parte de sua atuação ocorre com direitos ampliados por força dos atributos dos atos administrativos (Legitimidade, Imperatividade e Autoexecutoriedade). Não obstante essa parcela ampliada de direitos, o mesmo Regime Jurídico Administração impõe restrições ao Poder Público, limites esses inexistes no plano privado. Nessa última hipótese, cite-se o dever de compra ou contratação de serviços, mediante processo licitatório (art. 37, XXI, da CF) (1), ou a admissão de seus servidores públicos mediante a realização de concursos públicos (art. 37, II, da CF) (2), ressalvadas as hipóteses previstas na Constituição Federal, enquanto os particulares podem adquirir seus produtos ou serviços ao seu bel-prazer, bem como o direito de admissão de empregados, pelas empresas privadas, sem a exigência do burocrático sistema do concurso público. 

Vislumbra-se, portanto, que o Regime Jurídico Administrativo atua como uma espécie de balança jurídica aplicável ao Poder Público, de modo a resguardar toda a gama de princípios regedores da Administração, bem como a possibilidade de exercer com mais eficiência as suas atividades, eis que as mesmas são de interesse comum, de todos os administrados. Maria Sylvia Zanella Di Pietro atribui o seguinte conceito ao RJA:

A expressão regime jurídico administrativo é reservada tão-somente para abranger o conjunto de traços, de conotações, que tipificam o direito administrativo colocando a Administração Pública numa posição privilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa.

Ou seja, de acordo com o mencionado conceito, o RJA, como sobredito, nada mais é que a forma de reger a Administração Pública diante de duas únicas realidades: de prerrogativas e sujeições.

Desse modo, por mais que tais prerrogativas colocam a Administração em posição de superioridade perante o particular, sempre com o objetivo de atingir o benefício da coletividade, somadas com as restrições a que está sujeita, limitando a sua atividade a determinados fins e princípios, qualquer hipótese de uso dessas características em modo distinto ao fixado por lei será caracterizado como "desvio de poder", com a consequente anulação (inclusive retroativa) dos atos decorrentes do mencionado ato desvirtuado.

A dualidade Prerrogativas e Restrições

Como visto, o RJA é amparado por dois princípios basilares e antagônicos, quais sejam: as prerrogativas e as restrições. O primeiro adequa-se à Supremacia do interesse público, enquanto a segunda remete à Indisponibilidade do interesse público, que são os princípios centrais dos quais derivam todos os demais princípios e normas do Direito Administrativo.

A supremacia do interesse público sobre o particular, também chamada simplesmente de princípio do interesse público ou da finalidade pública, significa que os interesses da coletividade são mais importantes que os interesses individuais, razão pela qual a Administração, como defensora dos interesses públicos, recebe da lei poderes especiais não extensivos aos particulares.

A outorga dos citados poderes projeta a Administração Pública a uma posição de superioridade diante do particular, onde os interesses do grupo devem prevalecer sobre os do individuo que o compõem.

Sendo assim, a supremacia do interesse público designa que os interesses da coletividade, os interesses públicos são mais importantes que os interesses individuais. Exemplo: a desapropriação é a prevalência do interesse público sob o privado, como vários outros exemplos citados acima.

Alude ainda Celso Antônio Bandeira de Mello, sobre a Supremacia do interesse publico sobre o privado: 

Trata-se de verdadeiro axioma reconhecível no moderno Direito Público. Proclama a superioridade do interesse da coletividade, firmando a prevalência dele sobre o particular, como condição, até mesmo, da sobrevivência e asseguramento deste último. É pressuposto de uma ordem social estável, em que todos e cada um possam sentir-se garantidos e resguardados.

Já a indisponibilidade do interesse público enuncia que os agentes públicos não são donos do interesse por eles defendido. Assim, no exercício da função administrativa os agentes públicos estão obrigados a atuar, não segundo sua própria vontade, mas do modo determinado pela legislação.

Portanto a indisponibilidade do interesse público significa que o agente público não é dono dos interesses que defende, por isso que o agente só pode atuar da forma como a lei determina, interpretação dada ainda à validade do princípio da legalidade para o direito público.

A indisponibilidade dos interesses públicos significa que, sendo interesses qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público – não se encontram à livre disposição de quem quer que seja por inapropriáveis. O próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los – o que é também um dever – na estrita conformidade do que predispuser a intentio legis. 

Essa dualidade constitui a essência permanente no exercício da função administrativa, sendo, a dicotomia entre os poderes da Administração Pública, ou seja, a Supremacia do interesse público o qual reflete os poderes da Administração Pública, e de outro lado a indisponibilidade do interesse público o qual reflete os direitos dos administrados.

Para atender esse sistema, o RJA submete a princípios, uns de ordem constitucional e outros legais. Ainda no plano constitucional, a Administração é regida por princípios expressos (Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência) e outros, implícitos (v.g. finalidade, razoabilidade, proporcionalidade, etc..)

Posto isso, o Regime Jurídico Administrativo nada mais é que um nome técnico dado ao conjunto de normas, regras e princípios a um determinado instituto, norteador máximo do Poder Público, no âmbito de suas prerrogativas e restrições, com o objetivo de atender o bem-comum.

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(1) Art. 37 (...)

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. 

(2) Art. 37 (...)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

Princípio da Publicidade

Trata-se de um princípio, também voltado expressamente à Administração Pública, por força do caput, do art. 37, da CF (1), cujo propósito é atribuir ao Poder Público a obrigação de dar publicidade dos seus atos, visando à transparência de sua atuação e a respectiva consolidação dos mesmos. Desse modo, confere a possibilidade de qualquer administrado questionar e controlar toda a atividade administrativa que deve representar o interesse público. Ou seja, se o ato administrativo possui como destinatários os respectivos administrados, inclusive atribuindo direitos e deveres aos mesmos, não se justifica que o mesma siga, por padrão, o trâmite em sigilo ou ainda, mesmo sem sigilo, despreocupado com ciência geral das pessoas.

Ainda no plano constitucional, além do caput do art. 37, da CF, restringindo o tema no âmbito administrativo, é possível ainda citar o seu art. 5º, XIV, XXXIII, XXXIV, LX, LXXII:

XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional;

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;

b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;

LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;

LXXII - conceder-se-á “habeas data”:

a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público;

b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo”

Contribuindo com a melhor compreensão do tema, cite-se ainda o conceito atribuído pelo administrativista Celso Antônio Bandeira de Mello:

... o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos. Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1º, parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por uma medida. 

Com a publicação, por isso, presume-se o conhecimento dos interessados em relação aos atos praticados e inicia-se o prazo para interposição de recurso, e também os prazos de decadência e prescrição.

Jurisprudência:

A publicidade surte os efeitos previstos somente se feita através de órgão oficial, que é o jornal, público ou não, que se destina à publicação de atos estatais. Dessa forma, não basta a mera notícia veiculada na imprensa (STF, RE 71.652).

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(1) Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: